A digitális államot hajlamosak vagyunk technológiai kérdésként kezelni, pedig jóval többről van szó. Némi testközeli közigazgatási tapasztalat után számomra világossá vált, hogy a digitális szolgáltatások minőségét nem egy-egy alkalmazás, hanem a mögöttük álló rendszer egésze határozza meg. Ez a rendszer pedig jelenleg nem képes valóban szolgáltatóként működni Magyarországon.
Az olvasóim közül talán kevesen tudják, hogy karrierem nem is olyan távoli pontján másfél évet töltöttem el a magyar közigazgatásban (2023-al bezáróan).
Az akkori tapasztalatokat távozásomkor egy érzelmekkel erősen átitatott Notion anyagban írtam össze néhány éve, amit csak a barátaim láthattak, ha éppen érdeklődtek a téma iránt.
Most, hogy új kormány érkezik és ezzel remélhetőleg a magyar közigazgatásra és az állami szolgáltatásokra új hajnal virrad, gondoltam tanulságos lehet megosztani a rendszerszintű hibákat és fejlődési lehetőségeket. Az alábbi cikk az említett Notion jegyzeteim alapján készült.
Eredetileg egyébként azért érkeztem a közigazgatásba, mert egyszerűen érdekelt, hogy miért olyan rosszak az állami szolgáltatások, és tudok-e tenni valamit a javítás érdekében.
Mint kiderült sokkal összetettebb probléma halmaz áll a rossz állami szolgáltatások mögött, mint amit elsőre gondolnánk. Ilyen értelemben semmiképpen sem volt hasztalan a másfél év, mert sok tanulságot leszűrtem, ami magam és mások javára válhat.
Disclaimer: Egy korábbi tapasztalatomra építve írtam elemzésemet a digitális állam működéséről. Nem mindenben aktuális, de szerintem vannak benne időtálló tanulságok.
Utam a magyar közigazgatás dzsungelében
Akit érdekel a személyes journeym a magyar közigazgatásban itt röviden megismerheti, akit nem, annak javaslom ugorjon a következő fejezetre.
A digitális állam fejlesztésébe design oldalról érkeztem, azzal a feltételezéssel, hogy valódi változást csak rendszer szinten lehet elérni.
Ugyanis amikor még design közeli szerepekben dolgoztam – főleg UX majd service designerként, vagy kutatási vezetőként a 2020-as első évekig – már akkoriban is abban hittem, hogy nem egy-egy UI-t kell javítani, hanem a működés logikáját, “a rendszert egészében”.
Ezzel a szemlélettel kezdtünk el dolgozni néhány forradalmár’ társammal, jelenlétünket egy kiáltvánnyal dobtuk be a köztudatba 2022-ben.
Egyebek mellett állampolgári élethelyzetek mentén próbáltuk újragondolni a szolgáltatásokat, és design kutatásokra építve feltérképezni, hogyan működik valójában a közigazgatás, pontosabban az e-közigazgatás.
A megközelítést elméleti síkon sokan támogatták, de idővel kiüresedett: a kutatás eltűnt mögüle, és az egész életesemény ügy egy újabb buzzworddé vált, amit aztán a DÁP program kommunikációjában gyakran használtak is.
Közben létrejöttek új szervezetek és stratégiák is, amelyek elvben a rendszer szintű konszolidációt célozták. A gyakorlatban azonban ezek legjobb esetben is csak operatív koordinációt hoztak, mint valódi szakmai irányt.
Egy idő után világossá vált számomra, hogy a probléma nem egyes döntésekben vagy szereplőkben keresendő, hanem magában a rendszerben: nem érti saját működését, nem tanul folyamatosan, és a fejlesztések jelentős része távolról sem valós felhasználói igényekből indul ki.
Ebben a környezetben egyre kisebb lett a mozgástér, és végül arra jutottam, hogy szakmai szempontból nem tudok további hatást elérni és másfél éves szájtépés után kicsekkoltam.
Ugyanakkor a másfél év alatt sok megfigyelést tettem, amelyek a jövő e-közigazgatás irányítóinak hasznos tanulságul szolgálhatnak.
A digitális állam és az egyenlőtlenség
Indítsunk távolról és tegyük próbára azt a fundamentális kérdést, hogy a digitális állam tényleg jó-e a társadalom egészének?
A digitális államról ugyanis hajlamosak vagyunk úgy beszélni, mint a hatékonyság szinonimájáról: elméletileg hatékonyabb működést, jobb hozzáférést, alacsonyabb költségeket ígér.
A valóság azonban jóval árnyaltabb, de még az olyan irányadónak tekintett országokban is, mint az Egyesült Királyság – és azon belül is a GDS – akikre gyakran hivatkozunk úgy, mint az állami szolgáltatások művelésének etalojánra.
A nemrégiben megjelent brit Misconnected kutatás fő megállapítása, hogy a digitalizáció csak akkor hozza el ezeket az előnyöket, ha a társadalom széles rétegei képesek ténylegesen részt venni benne.
Ha ez nem teljesül, a digitális rendszerek nemcsak, hogy nem csökkentik a társadalmi különbségeket, hanem újratermelik azokat, miközben a működés egészének hatékonyságát is rontják.
Az angolok kutatásból az derül ki, az Egyesült Királyságban mintegy 14–22 millió felnőtt küzd legalább egy jelentős akadállyal az online világban, legyen szó anyagi nehézségekről, a technológiába vetett bizalom hiányáról vagy az állami szolgáltatások bonyolultságáról, ami a „digitális állampolgárságot” sokak számára lényegében elérhetetlen luxussá teszi.
A kutatás hét jól elkülöníthető felhasználói szegmenst azonosít – a technikai segítségre szorulóktól a tudatos elutasítókig -, ezzel bizonyítva, hogy a digitális képesség szituációfüggő: még a rutinos felhasználók is elakadhatnak a stresszes vagy magas tétű ügyintézések során, ha a rendszer nem megfelelően akadálymentesített.
Ráadásul az állami digitális szolgáltatásokból való kirekesztettség súlyos „szegénységi prémiumot” jelent, hiszen az offline maradó háztartások évente átlagosan 400 fontnyi megtakarítástól esnek el, miközben a gazdaság egésze is lassul a párhuzamosan fenntartott, elavult rendszerek költségei miatt.
Belülről tekintve mindez számomra nem pusztán egy elméleti probléma. Másfél év közigazgatási tapasztalat alapján világossá vált, hogy az állami digitális szolgáltatások működési zavarai pontosan ebbe az irányba mutatnak.
Nem kisebb elszigetelt hibákról van szó, hanem visszatérő működési mintákról, amelyek strukturálisan termelik újra a problémát.
Vagyis a kihívás nem az, hogy egy-egy állami szolgáltatás nem elég jó önmagában, hanem az, hogy a rendszer egésze még nem képes valóban szolgáltatóként működni.
Az e-közigazgatás rendszerszintű problémái
A közigazgatás egy rendszer, ami azt jelentené, hogy a komponenseinek az együttműködése elvben többet hoz létre, mint amennyit az egyes elemek külön-külön tudnának biztosítani. Ehhez viszont jól behangolt rendszer kellene.
Azonban az ott eltöltött éveim alatt egyrészt a rendszergondolkodás képessége is hiányzott – ami vezetői szinten must have lenne – de különösen a rendszerszintű problémák felismerése, és az ennek megfelelő cselekvések sorozata tűnt problémásnak.
Az as-is megértés hiánya
A designer azzal kezdi a munkáját, hogy megérti alaposan az adott problémát, megismeri a környezetét és csak ezt követően kezd megoldási koncepciókkal előállni. Ez a működés azonban nem természetes a szervezetek szintjén.
Az akkori maroknyi csapatunkkal a közigazgatásban végzett munkánk egyik meghökkentő következtetése, hogy nem volt olyan szereplő, aki pontosan tisztában lett volna az as-is állapottal.
Különböző becslések keringtek például arról, hogy hány darab rendszer van, hányféle állampolgároknak nyújtott szolgáltatás, hányféle “folyamat szerűség”, – mert jól definiált folyamatok nem voltak – de ezt pontosan nem vette számba senki.
Működésünk során elkezdtük ezt valamennyire kutatni – durván 3000 körüli állampolgári digitális szolgáltatlásról tudtunk mikor eljöttem – , de meglehetősen aggasztó, hogy úgy ígérgetett a DMÜ fűt-fát, hogy nem volt azzal pontosan tisztában azzal, hogy honnan indul.
Pedig az állampolgárok részéről úgy jelent meg a “digitális állam” mint iszonyatos mennyiségű rosszul használható digitális megoldás, amiben képtelenség megtalálni amire éppen szüksége van.
Feedback loopok hiánya
A közigazgatás másik problémája a feedback loopok hiánya.
A feedback loop azt jelenti, hogy a külvilágtól érkező visszajelzés alapján módosítja a rendszer a viselkedését. Úgy is mondhatnám, hogy a szolgáltatások úgy tudnak jók lenni, ha a külvilág visszajelzései alapján finomítják őket folyamatosan.
Ha a digitális termékeket tekintjük, ez a digitális adatok alapján történő döntéshozást és cselekvést jelenti.
Nem akarom szépíteni a helyzetet, amíg a közigazgatásban dolgoztam többnyire az igényt sem láttam a legtöbb szereplőben, hogy tudja empirikus adatok alapján, sikeres-e a szolgáltatása.
Egyszerűen a “kész van” állapotig terjed a gondolkodás: azaz a leszállításig.
Szervezeti fragmentáció
Meglehetősen bonyolult a közigazgatáshoz kapcsolódó szervezetek hálózata.
Magyar sajátosságnak tűnik, hogy ez e-közigazgatásért egy rakás állami cég felelt, hasonlót külföldi kutatásaink alapján nem is nagyon láttunk. Olyan ország akadt ugyan, ahol szintén állami tulajdonú cég üzemelteti az e-közigazgatást – mint Málta, ahol a kiváló MITA nevű szervezet végzi ezt a tevékenységet – de a 2020 körül az úgy 10 állami céggel működő magyar e-közigazgatás unikumnak tűnt.
Ezek konszolidációja ugyan elméletileg elindult, de még mindig jelentős a szervezetek száma.
Amikor ezeket a sorokat írom hivatalosan jelenleg is a DMÜ-n felül öt állami cég, – olyan zűrös hírű állami vállalatok, mint Idomsoft Zrt, DKF Kft, NISZ Zrt, Pro-M Zrt, DATRAK Kft – felelnek a közigazgatási szolgáltatásokért.
A mennyiségnél nagyobb probléma az “egy hajóban evezünk érzés” teljes hiánya. Mindenki a saját pecsenyéjét sütögetni, nem az érdekli a szervezeteket, hogy lesznek jók a szolgáltatásaik, csak az, hogy a saját dolgukban úgy ahogy jók legyenek, bár a mérce itt sem a minőség, hanem a már említett “kész van” állapot elérése.
Ez nagy szervezetekben ugyan elő szokott fordulni, de itt ráadásul a silók gyakran külön cégeket is jelentenek, ami újabb komplexitást hoz a problémára.
Status quhoz való visszarendeződés
A nagy rendszerek jellemzője, hogy a status quohoz való visszarendeződésre törekszenek. Szoktam mondani, hogy olyanok mint egy csúzli, hogy feszítheted egyre jobban, de előbb utóbb visszapattannak a kiindulási helyzetbe.
Ráadásul, ha a rendszer 1-2 elemét kicseréled attól nem fog változni semmi, mert a system ettől még a status quo felé fog mozogni.
Ezért egy-két piaci ember bedobása a mocsárba nem fog segíteni a problémán, a teljes rendszeren kellene változtatni.
A jövő legacyjának termelése
Már nem tudom pontosan kitől származó idézet, hogy a ma innovációja a holnap legacyja.
Többek között azért gond, hogy a digitális állam felépítése során nem foglalkoztak a legacyval mert az újabb és újabb termék ötletek egyre nagyobb legacyt hoznak létre, növelik az állami szolgáltatások végtelen tengerét.
Közismert példa erre a DÁP mobil app esete. Az elv mögötte értelmezhető lenne, hogy legyen egyetlen kapu az államhoz. Csakhogy már van ilyen rendszer, a magyarorszag.hu. Ahelyett, hogy a legacy rendszert építették volna újra – amit én javasoltam amúgy akkoriban – behoztak egy párhuzamos szolgáltatást.
Az angoloknál az egyik irány elv, hogy ne innoválj addig, amíg nem fixálod a régi szolgáltatásokat: vagy, ha mégis egy újat indítasz, egy régi zárj be.
Összességében ennek eredménye egy egyre nehezebben kezelhető ökoszisztéma, amelyben az innováció nem egyszerűsít, hanem tovább rétegezi a problémát.
A jó állami digitális szolgáltatások fejlesztésének akadályai
A rendszerszintű problémák után érdemes közelebb menni. Magyarán mi történik akkor, amikor konkrét digitális szolgáltatások fejlesztése indul el ebben a zűrzavaros közigazgatás környezetben?
A felhasználói perspektíva hiánya
A digitális termékfejlesztés egyik alapelve, hogy a fejlesztés a felhasználók problémáinak megértéséből indul ki. A gyakorlatban azonban ez a perspektíva csak korlátozottan jelent meg.
A közigazgatás komplexitása – sok szervezet, sok rendszer, sok érintkezési pont – valóban nehézzé teszi a felhasználói igények szisztematikus feltárását.
Erre válaszként született meg az említett életesemény-alapú megközelítés, amely az állampolgári élethelyzetek mentén próbálta újraszervezni a szolgáltatásokat.
A koncepció ugyan széles körben elfogadott lett, de idővel elvesztette a lényegét: a kutatásra épülő megértés helyét átvette egy leegyszerűsített, tartalom nélküli használat. Így a felhasználói szemlélet nem vált a működés részévé, inkább kommunikációs elemmé alakult.
Az igazsághoz hozzátartozik, hogy a felhasználói szemlélet az elmúlt években bizonyos formában megjelent a közigazgatásban – legalábbis az Idomsoft büszkén hirdeti – , és egyes kezdeményezések valódi előrelépést is hoztak. Ugyanakkor az általam látott időszakban ez a szemlélet nem vált a működés alapjává.
Validálatlan fejlesztések
Ebben a környezetben nem meglepő, hogy a fejlesztések jelentős része nem valós felhasználói igényekből indul ki.
A kezdeményezések sok esetben felülről érkeznek – magyarul a politikai agendából vannak származtatva -, és a döntések visszacsatolás nélkül kerülnek végrehajtásra. És persze minél magasabb szinten születik egy döntés, annál kisebb a mozgástér annak felülvizsgálatára.
Ennek következménye, hogy jelentős erőforrások felhasználásával jönnek létre olyan megoldások, amelyek mögött nincs megalapozott probléma értelmezés.
Erre számos példa van, de egy jól ismert állatorvosi ló az állami árfigyelő oldal.
Hiányzó szakmai kapacitások
A digitális termékfejlesztés több, egymást kiegészítő szakterület együttműködésére épül: UX design, kutatás, tartalomtervezés, adatalapú döntéshozás.
A közigazgatásban ezek a kompetenciák csak korlátozottan vannak jelen, és gyakran nem különálló szakmaként jelennek meg. Ehelyett egyfajta „általános szerepkörök” próbálják lefedni ezeket a területeket, ami hosszú távon nem fenntartható.
Ez nem egyedi jelenség, de a hatása itt különösen erős mert a komplex rendszerek fejlesztése nem tud megfelelő szakmai alapokra épülni.
A hírek szerint elmúlt években a szükséges szakmai kompetenciák – például UX design, kutatás – bizonyos mértékben megjelentek a rendszerben. A kihívás azonban nem pusztán ezek jelenléte, hanem azok szervezeti szintű beágyazottsága.
A digitális termékfejlesztés több diszciplína összehangolt működését igényli, amely jelenleg csak korlátozottan valósul meg, így a kompetenciák nem tudnak rendszerszintű hatást kifejteni.
Fejlesztési szintek összemosódása
A fentiek következménye, hogy a különböző fejlesztési szintek összemosódnak.
A „service design” mint megközelítés például csak akkor tud értelmesen működni, ha már létezik stabil termék- és UX-alap. Ha ez hiányzik, a magasabb szintű módszertanok nem tudnak valódi hatást elérni.
Így könnyen előfordul, hogy a rendszer komplex, rendszerszintű megközelítéseket próbál alkalmazni anélkül, hogy az alapvető termékfejlesztési képességek rendelkezésre állnának.
Kulturális legacy
A technológiai és szervezeti problémák mellett van egy kevésbé látható, de legalább ilyen meghatározó tényező a működés kulturális rétege.
Ez alatt nem egyéni attitűdöket értek, hanem azokat a mélyen beágyazott működési mintákat, amelyek meghatározzák, hogyan születnek döntések, hogyan viszonyulnak a szereplők a munkához, és mit tekintenek sikernek.
Végrehajtás központú működés
A közigazgatás rendszerének működését erősen meghatározza egy végrehajtás központú logika. A fókusz sok esetben nem a problémák megértésén vagy a megoldások minőségén van, hanem azon, hogy a feladat „kész legyen” határidőre.
A siker mércéje így gyakran a leszállítás ténye, nem pedig az, hogy a létrejövő szolgáltatás mennyire működik jól a felhasználók számára.
Ebben a működésben a kérdezés, a visszalépés vagy a probléma újraértelmezése könnyen akadályként jelenik meg, nem pedig a minőség javításának eszközeként.
Koordináció helyett időkezelés
A mindennapi működésben ez a szemlélet a koordináció módjában is megjelenik.
A meetingek gyakran nem előkészített döntési helyzetek, hanem ad-hoc problémamegoldó fórumok. Az agenda és a strukturált felkészülés hiánya miatt a közös idő többnyire nem túl hatékonyan hasznosul, miközben a szervezeti hierarchia erősen meghatározza, hogy ki és milyen feltételek mellett fér hozzá ehhez az időhöz.
Ez önmagában nem egyedi jelenség, de ebben a környezetben rendszerszintűvé válik.
Szakmai határok elmosódása
A kulturális mintázatok a szakmai működésben is megjelennek.
A digitális termékfejlesztés különálló diszciplínák együttműködésére épül, amelyek egymást erősítve hoznak létre értéket. Ha ezek a határok elmosódnak, és a szerepkörök nem tiszták, az nem rugalmasságot, hanem bizonytalanságot eredményez.
Ez különösen igaz olyan területeken, mint a design vagy a kutatás, ahol a szakmai mélység hiánya közvetlenül hat a szolgáltatások minőségére.
A rendszer önfenntartó működése
A fenti mintázatok nem elszigetelten jelennek meg, hanem erősítik egymást.
Egy végrehajtás-központú kultúra, gyenge visszacsatolási mechanizmusokkal és nem tisztázott szakmai szerepekkel kombinálva könnyen egy önfenntartó működést hoz létre. Ebben a rendszerben a változtatási kísérletek gyakran elhalnak, és a működés visszarendeződik a megszokott mintákhoz.
Tapasztalataim alapján a kihívás nem az, hogy ne lennének jó szándékú kezdeményezések vagy jó szakemberek a digitális állami szolgáltatások világában Magyarországon. A probléma inkább abban rejlik, hogy a működés mélyebb rétegei nem támogatják ezek érvényesülését. Ezért a digitális állam fejlesztése nem pusztán technológiai vagy szervezeti kérdés, hanem kulturális is, és valószínűleg ezen a szinten a legnehezebb változást elérni. Végső soron a digitális állam nem egy mobil alkalmazás, hanem egy rendszer: attól, hogy létrejön egy jól látható, kiemelt digitális termék, a mögötte álló szolgáltatási ökoszisztéma még nem válik működőképesebbé.
Boros Norbert
Strategic Thinker & Advisor